در راستای برنامه‌های معاونت پژوهشی دانشگاه به مناسبت هفته پژوهش در سال ۹۶ نشست علمی با موضوع «بررسی لایحه جامع اداری و استخدامی قوۀ قضائیه» با حضور دکتر مهدی هداوند استادیار گروه حقوق عمومی و بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی، دکتر مسلم آقایی طوق استادیار گروه حقوق عمومی و بین‌الملل دانشگاه علوم قضایی و دکتر احمد رفیعی قاضی دیوان عالی کشور و مدرس دانشگاه در ساعت ۱۶-۱۴ روز یکشنبه ۹۶/۹/۱۹ در سالن شهید بهشتی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری با حضور اساتید و دانشجویان دانشگاه علوم قضایی برگزار شد.

در ابتدای این نشست، دکتر مسلم آقایی طوق ضمن خیر مقدم به اساتید و حاضران و تشکر از حضور در این نشست، توضیحاتی در خصوص موضوع بیان کردند. ایشان اشاره داشتند که لایحه جامع اداری و استخدامی قوه قضائیه که فعلاً در بین قوه مجریه و قوه قضائیه در رفت و آمد است، تکلیفی بود که ماده ۲۱۱ قانون برنامه پنجم توسعه بر عهده دو قوه گذاشته بود تا با همکاری هم نسبت به تهیه و تدوین آن اقدام نمایند و پاسخی باشد به یک نیاز قدیمی کشور که مسائل اداری و استخدامی قوه قضائیه آن گونه که شایسته و بایسته است مدنظر قرار گیرد.

آقای دکتر مهدی هداوند به عنوان نخستین سخنران این نشست، ضمن تشکر از دانشگاه علوم قضایی برای برگزاری این نشست و ابراز خرسندی از حضور در جمع اساتید و دانشجویان این دانشگاه، نقطه‌نظرات خود را در چند محور بیان کردند:

- عنوان و مقدمه لایحه: عنوان «لایحه اداری و استخدامی قوه قضائیه» بهتر و دقیق‌تر از عنوان «قانون مدیریت خدمات کشوری» است، هر چند که بهتر بود عنوان این لایحه «قانون استخدام قوه قضائیه» می‌بود و قید اداری در آن آورده نمی‌شد، چون این لایحه فقط مربوط به بحث استخدامی است و به روابط اداری مردم با قوه قضائیه نمی‌پردازد. در خصوص مقدمه لایحه باید گفت که اگرچه ضرورت داشتن یک لایحه اداری و استخدامی برای قوه قضائیه در مقدمه توجیه شده است، اما این مقدمه، مقدمه توجیهی مناسبی برای لایحه نیست چرا که اولاً، به اصولی از قانون اساسی استناد شده است که یا به کلی بی‌ارتباط با موضوع هستند (مانند اصل ۱۵۴) و یا در آنها بحث استخدامی مطرح نیست و اشاره مستقیمی هم به لزوم تصویب لایحه مستقل اداری و استخدامی قوه قضائیه نشده است. ثانیاً، در مقدمه مطالبی آمده است که ارتباطی با موضوع اداری و استخدامی ندارد از قبیل احیای حقوق عامه و کشف جرایم و پیشگیری از وقوع جرم و غیره.

تعاریف، کلیات و اصطلاحات: فصل اول لایحه به تعاریف اختصاص داده شده که این امر اخیراً در قانون‌نویسی مرسوم شده و روش درست و پسندیده‌ای است. اما در قسمت تعاریف، مطالبی آمده که خارج از تعریف هستند؛ یعنی هم موضوع و هم حکم آورده شده است برای مثال، در تبصره‌ای آمده که تغییر محل خدمت...مطلقاً ممنوع می‌باشد. ضمناً عنوان اصول حاکم بر خدمات قضایی نارسا است چون این عنوان نه تعریف شده و نه محلی از اعراب دارد. همچنین در این لایحه اصطلاحاتی به کار برده شده که یا مناسب نیستند مانند «ساختار سازمانی» و «شورای عالی اداری قوه قضائیه»، و یا حشو و زائد به نظر می‌رسند مانند «ارزیابی و ارزشیابی»، «طبقه‌بندی مشاغل» و «ورود به استخدام».

محتوای لایحه: این لایحه در مقایسه با تجربه تقنینی ما در موضوع نظیر قانون مدیریت خدمات کشوری، با تحول خاصی همراه نبوده است. در شرایطی که بحث‌های جدی در زمینه مقررات اداری و استخدامی در دنیا در حال پیگیری است و تحولات و نوآوری‌های قابل توجهی حاصل شده است، اما در این لایحه ردپایی از این تحولات و نوآوری‌ها دیده نمی‌شود. این لایحه همچنان شبیه قانون مدیریت خدمات کشوری است و حتی در مواردی از آن قانون نیز ناقص‌تر است. در بحث ساختار سازمانی، مقررات لایحه مطالب آیین‌نامه‌ای سطحی و غیر دقیق آمده که از این نظر قانون مدیریت خدمات کشوری دقیق‌تر بود. در بحث ورود به خدمت، مقررات ناظر بر ورود به خدمت قضات و کارمندان تقریباً یکسان است، در حالی که بحث استخدام قضات متفاوت با استخدام کارکنان است و حداقل جا داشته که در خصوص استخدام قضات به مقررات خاص گزینشی ارجاع داده شود. همچنین، بحث ورود به خدمت اعضای هیأت علمی و همچنین کارکنان قراردادی مسکوت مانده است، در حالی که اعضای هیأت علمی باید نظام خاص خود را داشته باشند و شیوه استخدام قراردادی نیز یکی از بهترین انواع استخدام در دنیا محسوب می‌شود و نمی‌بایست مسکوت گذاشته شود. در بحث دستیار قضایی که نوعاً یک نوآوری محسوب می‌شود، به دستیاران قضایی اختیاراتی داده شده که به نظر می‌رسد در صلاحیت مقام قضایی باشد نه دستیار قضایی. در فصل سایر مقررات، نزدیک به ۳۰ ماده آمده است که حجم بالایی را در بر گرفته و مفاد آن مواد می‌توانست در دل فصول دیگر بیاید نه در قسمت سایر مقررات. برای مثال، بحث پایان خدمت و حالات استخدامی که خیلی حائز اهمیت است، در لابلای سایر مقررات آمده، در حالی که جا داشت یک فصل مستقل به آن اختصاص داده شود. نهایتاً یکی از خلاءهای این لایحه عدم پیش‌بینی مرجعی خاص در قوه قضائیه برای رسیدگی به شکایات مردم از مصوبات و آیین‌نامه‌های اداری است. در مجموع، این لایحه در زمینه شکلی و توجه به تحولات روز دنیا نیاز به اصلاح دارد.

در ادامه این نشست، آقای دکتر احمد رفیعی ضمن تشکر از اساتید حاضر و حضور در این جلسه، به بیان دیدگاههای خود در خصوص لایحه پرداختند. ایشان با اشاره به این که استقلال قوه قضائیه هم از پشتوانه قانون اساسی برخوردار است و هم مبانی خاص فقهی و شرعی دارد، اظهار داشتند: استقلال قوه قضائیه بدون فراهم بودن پیش‌زمینه‌ها و بسترهای لازم معنا پیدا نمی‌کند. اگر یک نگاه خاص به قاضی و دستگاه قضا وجود نداشته باشد، نمی‌توان انتظار داشت که استقلال قاضی و قوه قضائیه در عمل محقق شود. به نظر ایشان، آنچه بیشتر در این لایحه دیده می‌شود، گردآوری مواد و مقررات پراکنده موجود در زمینه اداری و استخدامی قضات است و تحول خاصی در آن دیده نمی‌شود. دلیل عمده آن هم فشارهای مالی موجود بر دولت و نامساعد بودن شرایط تدوین لایحه بوده است. یکی از کاستی‌های اساسی این لایحه عدم توجه به مقررات موجود در قانون نظارت بر رفتار قضات مصوب ۱۳۹۰ است و تعارض میان مفاد این دو در عمل مانع اجرای قانون خواهد بود. لایحه با همه اشکالاتی که دارد، نکات مثبت و قابل توجهی هم دارد؛ برای مثال، پیش‌بینی دستیار قضایی راهکار مناسبی برای ارتقای کارکنان اداری محسوب می‌شود؛ همچنین، پیش‌بینی امکان انتقال همسران قضات به محل خدمت آنان یک تحول مثبت تلقی می‌شود. در مجموع، این لایحه فرصتی است که روی مسئله مهم و حیاتی استقلال اداری و استخدامی قوه قضائیه تمرکز و توجه شود.

همچنین، در این نشست آقای دکتر مسلم آقایی طوق ضمن تشکر از حضور اساتید و میهمانان گرامی، از بُعد نهادی و سازمانی به بررسی موضوع پرداختند. ایشان با اشاره به این که قوه قضائیه تنها قوه‌ای است که در قانون اساسی دو بار به استقلال آن اشاره شده است، اظهار داشتند که ما عمدتاً استقلال را در قالب سنتی و محدود به استقلال قاضی می‌شناسیم؛ یعنی قاضی در قضاوت مستقل بوده و تنها تابع قانون است و هیچ شخصی حق مداخله در قضاوت و تغییر رأی قاضی را ندارد، در حالی که لازم است فراتر از این به استقلال نهادی قوه قضائیه فکر کرد. استقلال نهادی و سازمانی قوه قضائیه در سه سطح معنا می‌شود:

استقلال آیین‌نامه‌ای و مقرراتی: بدین معنا که قوه قضائیه می‌تواند بدون نیاز به مداخله مجلس، آیین‌نامه‌های مورد نیاز خود را تدوین و اجرا کند.

استقلال مالی: بدین معنا که قوه قضائیه در امور مالی خود خواه در تصویب بودجه و خواه در نحوه مصرف بودجه (قبل و بعد از بودجه) مستقل است.

استقلال اداری و استخدامی: بدین معنا که قوه قضائیه در امور اداری و استخدامی خود مستقل است.

باید توجه داشت که بدون تحقق استقلال نهادی و سازمانی قوه قضائیه در هر سه سطح فوق، تحقق استقلال قضایی امکان‌پذیر نیست و امروزه در اغلب کشورهای دنیا چنین استقلالی برای دستگاه قضا به رسمیت شناخته شده است. ما امروز در قرن بیست و یکم زندگی می‌کنیم که به قرن قوه قضائیه معروف است و قوه قضائیه در این دوره از آن قالب سنتی و ساده خارج شده و با حجم عظیم و گسترده‌ای از وظایف و صلاحیت‌ها مواجه است که انجام آنها مستلزم برخورداری از امکانات عظیم و مستقل مالی و اداری و استخدامی است. در حال حاضر مسائل اداری و استخدامی قوه قضائیه بر اساس اصول قانون اساسی قبل از اصلاحات سال ۶۸ اداره و اجرا می‌شود در حالی که در آن قانون مسائل اداری و استخدامی قوه قضائیه در اختیار خودش نبود. لایحه اداری و استخدامی قوه قضائیه به تکلیف ماده ۲۱۱ قانون برنامه پنجم توسعه با هدف حل این مشکل تدوین شده و البته هنوز به نتیجه قطعی نرسیده است. این لایحه با وجود محدودیت‌های موجود، دارای نوآوری‌های قابل توجهی است. لایحه خیلی وارد جزئیات شده (برای مثال، پرداختن به رسته‌های شغلی و رشته‌های شغلی) که هرچند می‌تواند مانعی برای فساد اداری باشد، اما نباید از عواقب آن غافل بود. بعضی از مواد لایحه خلاف روش قانونگذاری به نظر می‌رسد؛ برای مثال، ماده ۵۴ ترکیب اعضا، مدّت عضویت، مرجع صدور حکم انتصاب، نحوۀ تشکیل جلسات و نصاب الزم برای اتخاذ تصمیم کمیته اجرایی طرح طبقه‌بندی مشاغل را به موجب آئین‌نامه‌ای دانسته که به تصویب شورای عالی اداری می‌رسد. در حالی که این امر معمول و مرسوم نیست و اصولاً باید ترکیب هیأت‌ها و کمیته‌ها را قانون تعیین کند نه آیین‌نامه. همچنین، تبعیت ورود و استخدام کارکنان اداری دانشگاهها و پژوهشگاههای قوه از مقررات این لایحه که در ماده ۷۱ آمده است، مغایر با اصل استقلال دانشگاهها به نظر می‌رسد. ماده ۱۶۲ مطلبی را مقرر داشته که از منظر حقوق اساسی غیرقابل پذیرش به نظر می‌رسد. مطابق این ماده چنانچه بعد از لازم‌الاجراء شدن این قانون مقررات اداری و مالی جدیدی در قوانین عمومی کشور ابلاغ گردد پس از طرح در شورای اداری با تصویب رئیس قوه قابل اعمال می‌باشد. این شیوه قانونگذاری صحیح نیست چرا که قانون اساسی مجلس را در وضع کلیه قوانین صالح دانسته است، نه رئیس قوه قضائیه. بنابراین، این ماده مغایر با اصل ۷۱ قانون اساسی به نظر می‌رسد. بحثی که در این لایحه جای آن خالی است، پیش‌بینی مرجع رسیدگی به شکایات از آیین‌نامه‌ها و مصوبات دستگاه قضا است. برخی از مواد لایحه منجر به تبعیض ناروا می‌شود مانند تبصره ماده ۱۱۳ ناظر بر پیش‌بینی مدت زمان مرخصی زایمان برای بانوانی که در یک زایمان صاحب دوقلو می‌شوند؛ در حالی که ما در این خصوص قانون خاص داریم و بهتر بود به آن ارجاع داده می‌شد. در بحث سوگند قضات در بدو ورود به خدمت موضوع ماده ۸ مواردی مسکوت گذاشته شده که اتفاقاً حائز اهمیت است مانند حفظ حقوق عمومی و پشتیبانی از حقوق فردی و اجتماعی. نکته پایانی این که با توجه به حجم وسیع نیروی انسانی دستگاه قضا که قصد داریم آنها را تابع یک نظم اداری و استخدامی خاص نماییم، جای یک نهاد یا سازمان هماهنگ‌کننده میان قوه قضائیه با قوه مجریه خالی است. بنابراین، ضرورت وجود یک نهاد و سازمان هماهنگ‌کننده با قوه مجریه به شدت احساس می‌شود.

در پایان، آقای دکتر آقایی طوق از اساتید و حاضران در جلسه تشکر و قدردانی نمودند.